Passend onderwijs

Al enige decennia is in Nederland een discussie gaande over de positie van de zogenoemde zorgleerling. Er zijn groepen in de samenleving die per definitie vinden dat zorgleerlingen hun onderwijs in de “gewone” school moeten ontvangen. Aan de andere kant staan groepen die vurige voorstanders zijn van het speciaal onderwijs. De meeste mensen zijn voorstander van het compromis dat uitstekend verwoord wordt in de volgende stelling: “Regulier waar het kan, speciaal waar het moet”.

In een experiment in Almere is de verdeeldheid over dit vraagstuk volop gebleken. Men wenste in Almere zonder speciale scholen toch passend onderwijs te geven aan zorgleerlingen. Men ontwikkelde drie vormen van integratie:

1. kind in groep – de zorgleerling volgt al het onderwijs samen met de andere kinderen in één stamgroep.

2. groep in school – soms is de zorgleerling in de reguliere klas, soms in een aparte groep.

3. groep gekoppeld aan school – bij deze integratievorm is een aparte groep (bijvoorbeeld voor kinderen met een spraak-taal stoornis) gevormd en zitten deze kinderen vrijwel de gehele onderwijstijd in een aparte groep.

Maar voor ongeveer de helft van de ouders van zorgleerlingen was deze vorm niet voldoende. Deze ouders zochten oplossingen in het “echte” speciale onderwijs in Hilversum of Lelystad.

Vanaf eind jaren tachtig is het speciaal onderwijs explosief gegroeid. Dit bracht een nieuwe discussie met zich mee. Deze discussie betrof de beheersbaarheid en betaalbaarheid van het speciaal onderwijs. Zowel dit vraagstuk als het vraagstuk ‘regulier of speciaal’ spelen nog steeds. Menig project in de verschillende sectoren van het onderwijs is gestart om naar oplossingen te zoeken. In de loop der jaren is hieruit veel wet- en regelgeving ontstaan. Met name het WSNS-beleid is een poging om de genoemde vraagstukken op te lossen.

Sinds 1998 en 2003 is de wettelijke systematiek voor het onderwijs voor zorgleerlingen herzien en vastgelegd in 4 wetten, ook wel genoemd “de 4 kolommen”: De Wet op het Primair Onderwijs, de Wet Voortgezet Onderwijs, de Wet Educatie en Beroepsonderwijs en de Wet op de Expertise Centra.

*1^e kolom: In het primair onderwijs (PO) kennen we basisscholen met een intern begeleider (IB), deze IB’er coördineert de zorg in de school en is de schakel naar de zorg buiten de school. Basisscholen participeren in samenwerkingsverbanden (SWV) Weer Samen naar School, met een speciale school voor basisonderwijs (SBO). Om toegelaten te kunnen worden tot het SBO moet een leerling een beschikking krijgen van een permanente commissie leerlingenzorg (PCL).

* 2^e kolom: In het speciaal en voortgezet speciaal onderwijs - (V)SO - zijn er Regionale Expertise Centra (REC) met een commissie van de indicatiestelling (CvI). Deze REC’s worden gevormd door de scholen voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs. Er bestaan 4 clustervormen voor de REC’s . De CvI van een REC kan een beschikking geven die recht geeft op een Rugzak of plaatsing op een (V)SO school (hoogte van de bedragen zijn afhankelijk van de schoolsoort). De criteria die men dient te gebruiken zijn landelijk vastgesteld.

* 3^e kolom: In het voortgezet onderwijs (VO) zijn samenwerkingsverbanden. In de scholen kent men een interne zorgstructuur met bijv. mentoraat en een zorgcoördinator. Voor toelating tot de 2 vormen van gespecialiseerd onderwijs, te weten het leerweg ondersteunend onderwijs (binnen de reguliere leerwegen) of het Praktijkonderwijs (in een aparte school of afdeling) is een beschikking nodig van een regionale verwijzingscommissie. Ook de RVC hanteert landelijke criteria.

*4^e kolom: In het middelbaar beroepsonderwijs is geen verplichte samenwerking tussen instellingen. Elk Regionaal Opleidings Centrum heeft een drempelloze instroom in niveau 1 of 2 (waar er geen niveau 1-opleiding is): iedere leerling is welkom. Voor zorgleerlingen worden allerlei aparte stromen opgezet, bijvoorbeeld trajectklassen, de AKA opleiding, niveau 1 in het PrO en niveau 1 en 2 in het VMBO. Vaak in samenwerking met het bedrijfsleven en de RMC’s3.

Voor veel mensen in het onderwijs, en ook voor veel ouders en leerlingen is deze verdeling een bron van ergernis. Het geheel kent een ingewikkelde wet- en regelgeving die ook nog eens behoorlijk verschilt in de 4 wetten. Zo heeft bijvoorbeeld de 1^e en 4^e kolom een budgetfinanciering, de 2^e een open eind financiering en de 3^e een zogenaamd gemengd model.

Een ander probleem dat deze verdeling met zich meebrengt is de verdeling van de verantwoordelijkheid. Veel kinderen vallen tussen wal en schip omdat het in veel situaties niet helder is wie er verantwoordelijk is voor een passend onderwijstraject. Met name op de scharnierpunten tussen het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs, en het VMBO en MBO wordt dit vaak zichtbaar. In oktober 2004 verscheen een kritische beschouwing op deze structuur en werden tevens beleidsvoorstellen gedaan. Mede door verschillende evaluaties van de kolommen heeft dit initiatief geleid tot een intensief overleg van het georganiseerd onderwijsveld (PO, VO, WEC en MBO) voor werkgevers, vakbonden en management onder de titel “herijking van de zorg”. Vervolgens heeft de minister de handschoen opgepakt en heeft zij in september 2005 een beleidsnotitie aan de Tweede Kamer gestuurd : “Vernieuwing zorgstructuren in het funderend onderwijs”. In deze notitie wordt het begrip “zorgplicht” geïntroduceerd. Hieronder wordt het volgende verstaan:

“Ieder schoolbestuur heeft de verantwoordelijkheid een passend onderwijszorg-arrangement

aan te bieden aan iedere leerling die zich bij een school van dat schoolbestuur aanmeldt of bij

een school van dat bestuur is ingeschreven. Als een school een bepaald arrangement niet zelf

in huis heeft, moet het bestuur van die school in samenwerking met besturen die dit

arrangement wel kunnen aanbieden zorgen dat de leerling dat onderwijsarrangement

aangeboden krijgt, met een gemotiveerde doorverwijzing.”

Na overleg met de onderwijsorganisaties en gesprekken met het onderwijspersoneel heeft de Minister in september 2006 een herziene nota geschreven. In deze nota is overeenstemming bereikt over:

• Passend onderwijs als wettelijke resultaatsverplichting van schoolbesturen;

• noodzakelijke afstemming met externen (met name gemeenten en Bureaus Jeugdzorg);

• het uitgaan van de bestaande (samenwerkings)structuren;

• lokale/regionale ruimte om een eigen traject te kunnen ontwikkelen;

• OCW zorgt voor aanpassing van wet- en regelgeving en toepassing van de experimentenwet

om ruimte te bieden;

• de draagkracht van scholen dient te worden versterkt.

Het nieuwe Kabinet heeft in mei 2007 een beleidsbrief geschreven waarin wordt gekozen voor een regionale aanpak. Als extra element in de brief wordt voorgesteld om het budget voor WEC onderwijs en voor Rugzakken te bevriezen op de teldatum van 1 oktober 2007. De reden hiervoor is de explosieve groei van het Speciaal Onderwijs en de Rugzakken.

Begin december 2007 stuurde de Staatssecretaris een uitgebreide nota met een invoeringsplan naar de Tweede Kamer. Er is bij de bespreking hiervan in de Tweede Kamer veel steun voor de algemene doelstellingen (geen kind tussen wal en schip), maar de Kamerleden willen wel steeds goed geïnformeerd worden over de invoering.

In Passend onderwijs is gekozen voor een lerende aanpak. Regionale netwerken kunnen hun eigen beleid formuleren en hun eigen vormgeving kiezen. De besturen in deze regionale netwerken worden hiertoe gestimuleerd met startsubsidies en de mogelijkheid tot het aanvragen van een veldinitiatief of een breed of smal experiment. Ook kunnen besturen een stimuleringssubsidie aanvragen voor zogenaamde kleine initiatieven. Hiertoe is oplopend tot 2011 zeventig miljoen beschikbaar.

Op 23 juni 2008 is opnieuw in de Tweede Kamer gesproken over Passend onderwijs. De Kamer toonde haar bezorgdheid over het gebrek aan betrokkenheid en draagvlak van ouders en leerkrachten, die zich toonde in het wegblijven bij de gesprekken over Passend onderwijs in lokale of regionale setting. Mw. Dijksma stelde dat welwillendheid en samenwerking juist een vereiste is voor het slagen van het beleid.

Op 4 december 2008 vond wederom een Kamerbehandeling plaats. Om alle doelstellingen (zorgplicht, verplichte aansluiting bij een regionaal netwerk, één loket, budgetfinanciering) in korte tijd te behalen, is onmogelijk en daarom heeft de Kamer besloten tot een gefaseerde aanpak.

Op 25 juni 2009 vond een algemeen overleg plaats waarin de planning van de wetgeving en de voortgang van Passend onderwijs centraal stond. Er werd vastgesteld dat het proces Passend onderwijs even een moment van bezinning nodig had. Op 23 september heeft de staatssecretaris mw. Dijksma een brief naar de Tweede Kamer gestuurd met daarin een passage die in het overleg centraal stond:

“Het advies van de ECPO en het Onderwijsverslag van de inspectie zijn voor mij aanleiding

om het proces van Passend onderwijs zoals dat in gang is gezet te heroverwegen. In het

onderwijs aan leerlingen met een beperking doet zich een aantal knelpunten voor op het

gebied van kwaliteit, wachtlijsten en thuiszitters. Het is dan ook geen optie om de huidige

situatie te handhaven. Wel doet zich de vraag voor of wij de accenten op de goede onderdelen

leggen. Er gaat nu veel energie naar de bestuurlijke vormgeving van netwerken in plaats van

naar de verbetering van de kwaliteit en het toerusten van leraren.” 

Alle aanwezige leden van de vaste Kamercommissie OCW wilden helderheid over wat die heroverweging nou in gaat houden. Andere belangrijke punten voor de Kamerleden waren:

1. hoe ontstaat er duidelijkheid over de inzet van de zorgmiddelen (uit een rapportage

die bij de kamerstukken zat, blijkt dat er niet duidelijk kan worden gemaakt hoe deze

middelen worden ingezet);

2. hoe kan het toetsingskader van de inspectie worden bijgesteld zodat scholen met

zorgleerlingen niet worden afgerekend op mindere resultaten maar juist een plus

kunnen krijgen als ze veel met die zorgleerlingen bereiken);

3. hoe zit het met de inzet van het persoonlijk gebonden budget (er zijn veel geluiden dat de combinatie van een PGB en onderwijs voor veel kinderen dreigt weg te vallen,

waardoor onderwijs niet meer mogelijk kan zijn).

De staatssecretaris zegde de Kamer toe dat er in september een concreet plan van aanpak zou liggen dat antwoorden zou geven op de aanbevelingen van de inspectie en in het bijzonder de Evaluatie Commissie Passend onderwijs (ECPO). Deze werd opgesteld met de onderwijsraden, de vakbonden en de ouderorganisaties.

Het ECPO deed de volgende aanbevelingen:

• Over het tempo en de wetgeving: De commissie adviseert de staatssecretaris om tijdpad en fasering van de uitvoering van de beleidsvoornemens bij te stellen om zo de via de ‘lerende aanpak’ verworven kennis en inzichten in wet- en regelgeving te kunnen verwerken. Verantwoorde invoering van Passend onderwijs vraagt meer tijd dan oorspronkelijk was gedacht. De commissie adviseert om wetgeving op dit moment uitsluitend te realiseren voor de kwalitatieve aspecten van het (V)SO en (nog) niet voor de inrichting van de regionale netwerken. Om toch tegemoet te komen aan de behoefte van het veld aan meer duidelijkheid verdient het aanbeveling om – middels een proeve van wet – inzicht te bieden in hoe de wettelijke verankering van een volwaardig zorgstelsel Passend onderwijs er in optimale vorm uit kan gaan zien. Deze aanbeveling is overgenomen. De wetgeving (V)SO wordt ingezet. In mei/juni 2010 zal een proefwet worden gepresenteerd. Het onderdeel budgetfinanciering, met vragen als welke zorgmiddelen horen onder het budget en wie ontvangt het budget zal dan ook uiteengezet worden.

• Opbrengsten in beeld: De commissie adviseert de staatssecretaris om concreet, bij voorkeur in termen van beoogde effecten, duidelijk te maken welke resultaten met Passend onderwijs worden beoogd, in het bijzonder voor leerlingen.

Toelichting: Deze doelstellingen dienen vooral betrekking te hebben op de effecten die men met Passend onderwijs op leerling-niveau wil bereiken. Bij Passend onderwijs gaat het dan met name om effecten bij leerlingen die extra zorg nodig hebben. Streefcijfers waar mogelijk uitgedrukt in percentages zouden behulpzaam kunnen zijn bij het operationaliseren van de doelstellingen. Te denken valt aan bijvoorbeeld doelstellingen die verwijzen naar de wens om

* meer leerlingen een hoger niveau te doen behalen in lezen en schrijven,

* meer leerlingen een diploma of certificaat te laten behalen,

* meer leerlingen in staat te stellen binnen een bepaalde periode na het verlaten van

de school een betaalde arbeidsplaats te verwerven,

* minder leerlingen thuis te laten zitten zonder een opleiding of een arbeidsmarkt

gericht traject te volgen,

* minder leerlingen aangewezen te zien op het bezoeken van een aparte setting voor

speciaal onderwijs en

* de tijdspanne te verkorten tussen aanmelding voor, toewijzing van en realisering van

speciale leerlingenzorg.

Er komt hiermee dus meer nadruk op de effecten van Passend onderwijs voor leerlingen. En dat is toch de belangrijkste doelstelling van Passend onderwijs: voor iedere leerling een passende (kwalitatief prima) plek in het onderwijs, of regulier, of speciaal, of in een tussenvorm. Om de vorderingen van leerlingen te kunnen volgen zal aangepast toetsmateriaal worden ontwikkeld, pilots met het programma COOL starten na de zomervakantie. De staatssecretaris benadrukte nog eens dat opbrengstgerichtheid (eruit halen wat er in zit en dat ook weten) en een startkwalificatie en/of arbeidsopleiding de absoluut belangrijkste doelstellingen van Passend onderwijs zijn. Verantwoording hierover afleggen (zonder een papierwinkel) betekent daarmee eveneens dat er verantwoording kan worden afgelegd over de inzet van de zorgmiddelen.

• Leraren en ouders: Eén van de allerbelangrijkste kritiekpunten op het huidige verloop is de constatering (zowel bij de nul-meting ( april 2008) als bij de één-meting (april 2009), maar ook in de rapportage van de ECPO over de zgn. koplopers) dat leraren en ouders te weinig betrokken zijn bij de ontwikkelingen die lokaal en regionaal plaatsvinden. Het is dan ook logisch dat de ECPO hier aanbevelingen aan wijdt: In het plan van aanpak zullen voorstellen moeten staan hoe dit kan worden verbeterd, dus geen andere koers met Passend onderwijs, maar wel een andere boeg. Het moge duidelijk zijn dat het primaire proces centraal dient te staan. Inzet van zorgmiddelen moet merkbaar zijn, bijvoorbeeld voor leraren met leerlingen met een Rugzak. De aandacht voor docenten, de professionalisering op maat en de zeggenschap, gekoppeld aan goede resultaten met leerlingen is de kern van de heroverweging. Natuurlijk is daarbij het rekening houden met de belangen van ouders evenzeer een kernpunt.

• Zorgplicht. Voor met name de PvdA en Groen Links was het niet meer duidelijk hoe mw. Dijksma de zorgplicht vorm wil geven. De ECPO zegt hierover het volgende: De commissie adviseert de staatssecretaris om aan het concept ‘zorgplicht’ zodanig invulling

te geven dat het voor alle betrokkenen (beleidsmakers, schoolbesturen, vertegenwoordigers van het management, leraren en ouders) op korte termijn duidelijk wordt wat hiermee wordt bedoeld en wie dat regardeert. Dat impliceert een heldere opsomming van de rechten, plichten en sancties die aan dit begrip verbonden gaan worden. Zowel het plan van aanpak als natuurlijk ook de Proeve van wet zal antwoord moeten geven op de vraag wie er zorgplichtig is. Voor velen is er sprake van een tweeledige zorgplicht a. voor het bevoegd gezag om voor leerlingen met ingewikkelder onderwijsvragen een passend traject aan te bieden, en b. voor het regionale netwerk om te zorgen dat er een dekkend geheel van arrangementen is.

Hoe deze trajectplicht wordt vormgegeven maakt dus ook onderdeel uit van de heroverweging.

Eén loket: Iedereen wil graag eenvoudiger indicatieprocedures, snellere beschikbaarheid van ondersteuning (in de klas) en handelingsgerichte diagnostiek. En dat als het even kan zo integraal mogelijk. Een makkelijk bereikbare front office en een goed op elkaar afgestemde back office is een tophit van Passend onderwijs. Wel worden er vragen gesteld zoals ook in de laatste, relevante aanbeveling van de ECPO: De commissie beveelt de staatssecretaris aan meer duidelijkheid te geven over de plaatsbepaling van het ene loket Passend onderwijs ten opzichte van de gemeentelijke Centra voor Jeugd en Gezin. Ook hoort hier de positie van het zorg en adviesteam bij.